Nauka

Rząd centralny, a rządy lokalne

czyli zarządzanie przez finansowanie

Oto największa zmora chińskich władców, począwszy od Qin Shi Huang po Xi Jinping – jak dać wystarczająco dużo władzy lokalnej administracji tak by sprawnie zarządzała, a jednocześnie na tyle mało, żeby nie próbowała wybić się na niezależność, czy też – Konfucjuszu broń! – na niepodległość. Wszyscy w Chinach znają pierwsze zdanie słynnej klasycznej powieści Dzieje trzech królestw: „Cesarstwo długo podzielone, musi się zjednoczyć; długo zjednoczone musi się podzielić. Taka jest kolej rzeczy”. Chińscy decydenci starają się tę cykliczność odsunąć maksymalnie w czasie i rozwiązać dylemat delegacji władzy. Na ile im się to udaje?

Na to pytanie próbuje (częściowo) odpowiedzieć książka Zhou Feizhou i Tan Mingzhi Relationship between the Central Government and Local Governments of Contemporary China. Autorzy uważają, że przy analizowaniu skuteczności rządu lokalnego można posłużyć się metaforą dwóch rąk: administracja lokalna ma rękę „pomocną” (dostarcza dóbr publicznych i usług) i rękę „grabiącą” (cele organizacyjne administracji niekoniecznie zgodne z publicznymi i prywatne ambicje urzędników). Często ocena konkretnych działań rządu lokalnego sprowadza się w istocie rzeczy, do pytania którą rękę ów rząd wyciągnął do społeczeństwa.

Rozdział pierwszy Metodologia oceny rządu lokalnego koncentruje się zazwyczaj na trzech kategoriach: czynniki zewnętrzne (wpływ organizacji społecznych i różnych grup interesu) – tymi autorzy książki się nie interesują; wewnętrzna struktura i systemy organizacji rządowych (podział władzy między departamenty i zarządzanie urzędnikami) oraz relacje rząd centralny – rząd lokalny. Te ostatnie mają różnorodne oblicza – administracyjne, militarne, kadrowe i finansowe.  Nie pisząc tego wprost, ale chyba będąc zwolennikami teorii „kto ma pieniądze ten ma władzę”, Zhou Feizou i Tan Mingzhi lwią część książki poświęcili studium nad zależnościami finansowymi między rządem centralnym a lokalnymi.

Według nich z punktu widzenia finansów najważniejszą rolą każdego rządu jest gromadzenie zasobów, dystrybucja przychodów oraz stabilizacja i rozwój ekonomii. Chociaż pierwsze dwa elementy wyglądają pozornie na wzajemnie się wykluczające to jednak w rzeczywistości się uzupełniają. Kolejny ważny czynnik, który należy uwzględnić to zrównoważenie „prawa do władzy” z „prawem do finansów”. Jeśli rząd lokalny ma zbyt duże uprawnienia (i obowiązki) a zbyt mały budżet, to nie będzie się w stanie wywiązać ze swych obowiązków względem społeczności lokalnej. Sytuacja odwrotna też nie jest zdrowa – obywatele mogą płacić zbyt wysokie podatki w odniesieniu do usług jakie od administracji lokalnej otrzymują, może też pojawić się zjawisko niegospodarności.

Chiny mają pięć poziomów administracji: rząd centralny, 34 jednostki prowincjonalne, 333 jednostki regionalne i municypalne, 2862 powiaty i 37,334 jednostki najniższego szczebla. W praktyce obowiązuje zasada „rząd danego poziomu zarządza szczeblem bezpośrednio pod nim” albo ”zarządzania jeden stopień w dół”. Oznacza to, że każdy poziom rządu formułuje zasady systemu finansowego dla szczebla poniżej. Przy tak dużej liczbie podmiotów i różnorodności dochodów per capita oznacza to, że w Chinach nie ma jednolitego systemu finansowego, ani między rządem centralnym a rządami lokalnymi, ani pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji rządowej. Nie oznacza to jednak, że panuje chaos. Istnieją trzy podstawowe kryteria oceny efektowności systemów finansowych: symetryczność (wystarczająca ilość pieniędzy na zadania do wykonania), różnicowanie (uwzględnianie dysproporcji między jednostkami tego samego szczebla – np. powiatów) i efektywność (nadzór administracji wyższego szczebla nad sposobem wydawania pieniędzy przez niższy szczebel). Te trzy kryteria wykorzystywane są do „przepychanek” między rządem centralnym a lokalnymi odnośnie ilości środków finansowych jakimi mogą zarządzać, czyli mówiąc wprost – władzy.  

Następnie autorzy przechodzą do rozważań jaki model finansowy jest lepszy: centralizacja czy też decentralizacja. Przedstawiając pozytywy (np. pobudzenie konkurencji między regionami) i negatywy (większe rozwarstwienie finansowe – bogate i biedne prowincje) w dalszej części książki Zhou i Tan przedstawiają szczegółowe badania dotyczące zmian w polityce fiskalnej Chin na przestrzeni ostatnich kilku dekad.

Rozdział drugi poświęcony jest ewolucji systemu odpowiedzialności podatkowej z podziałem na dwa 15-letnie okresy: przed i po wprowadzeniu systemu „tax-sharing” (chodzi o podział wpływów z podatków między rząd centralny i lokalny) – począwszy od pilotażu w prowincji Jiangsu, poprzez okres przejściowy aż po lata 90-te, kiedy to wprowadzono sześć ogólnych zasad regulujących podział wpływów. Omówiony zostaje wpływ tych zasad na rozwój przedsiębiorstw lokalnych i państwowych. Konkluzja jest taka, że po wprowadzeniu zmodernizowanego systemu rząd centralny wycofał się z bezpośredniego nadzoru nad firmami lokalnymi i pozostawił to w rękach administracji lokalnej

Rozdział trzeci szczegółowo przedstawia system „tax-sharing”. Analizuje skutki jego wprowadzenia, przejściowe trudności, niedobory finansowe na poziomie samorządów lokalnych i modyfikacje jakie wprowadzał rząd centralny, aby temu zaradzić.

Rozdział czwarty omawia przychody z podatku od gruntu. Cała ziemia w Chinach należy do państwa (w miastach bezpośrednio a na wsiach pośrednio poprzez „kolektyw wiejski”)[1]. Deweloper chcący coś wybudować musi zapłacić za prawo do użytkowania tych gruntów, Do tego dochodzą rozmaite inne opłaty (w sumie cztery kategorie – podatki bezpośrednie, pośrednie, opłaty i przychód netto za transfer praw do użytkowania gruntów). Autorzy przytaczają wiele przykładów wysokości takich przychodów w powiatach i dystryktach.

Rozdział piąty dotyka problemu zasobów gruntów. Chińskie przysłowie mówi: „Trudniej dostać prawo do użytkowania ziemi niż wstąpić do Niebios. Za pieniądze możesz kupić złoto, ale ziemia jest bezcenna”. Omówiony zostaje konflikt między ukierunkowaniem na szybki rozwój gospodarczy (urbanizacja wymagająca nowych gruntów) a stabilizacją socjalną, produkcją żywności i ochroną gruntów rolnych. Przedstawione również zostały mechanizmy, za pomocą których rząd centralny stara się rozwiązywać ten konflikt (system zarządzania gruntami; kontrola pasywna i aktywna; odszkodowania) oraz ich efektywność (z tym bywa różnie).

Rozdział szósty opisuje praktyki lokalne: system kwotacji gruntów w Chongqing, „giełdę gruntów rolnych” w Chengdu, zarządzanie projektami związanymi z gruntami na przykładzie powiatu Dayi oraz ogólne zależności między rządem centralnym a lokalnymi z punktu widzenia zarządzania gruntami.

Rozdział siódmy poświęcony jest wzajemnym powiązaniom między administracją centralną a lokalną w odniesieniu do urbanizacji. Opisane są źródła finansowania projektów urbanizacyjnych na terenach lokalnych (zabezpieczenia finansowe, hipoteka, subsydiowanie na poziomie centralnym, itp.). Autorzy podkreślają przy tym, że urbanizacja to nie to samo co industrializacja – ma inne cele i rządzi się innymi prawami. Dotykają również problemu „migrant workers” i meldunku lokalnego jako czynników mających duży wpływ na procesy urbanizacyjne. Opisują wpływ przesiedlania rolników do budynków wielopiętrowych na „uwalnianie” ziemi pod inwestycje

Jakie zatem wnioski można wyciągnąć po przeczytaniu tej książki? Cóż, namawiam Szanownych Czytelników do wyrobienia sobie własnego zdania. Ja odniosłem wrażenie, że dla autorów kluczowym aspektem delegowania wystarczającej, ale nie nadmiernej władzy na szczeble administracji lokalnej jest kwestia odpowiedniego podziału wpływów finansowych pomiędzy rząd centralny a administrację lokalną. Money is king – sorry – Emperor 😊

 

Tytuł: Relationship between the Central Government and Local Governments of Contemporary China

Autorzy: Zhou Feizhou; Tan Mingzhi

Wydawnictwo: Springer i China Social Sciences Press

Stron: 144

Rok: 2018

ISBN: 978-981-10-4387-1 (twarda oprawa) 96.29 Euro
          978-981-10-4388-8 (eBook) 74.96 Euro

 

Yue Bilin

 

[1] Ponieważ wszystkie prace deweloperskie w miastach mogą się odbywać wyłącznie na gruntach należących bezpośrednio do państwa, a nie tych w posiadaniu „kolektywu”, koniecznie jest coś, co u nas nazwalibyśmy „odrolnieniem”, które z jednej strony przynosi pieniądze samorządowi lokalnemu (spore) a z drugiej strony pokrywa odszkodowanie za „wywłaszczenie” rolnika, który te ziemie dzierżawił (małe)

 

 

 

Tagi
Pokaż więcej

Yue Bilin

Pasjonat Chin od ponad 35 lat, uczeń Zhuang Zhou, miłośnik chińskiej literatury klasycznej, uważny obserwator Chin współczesnych.

Powiązane artykuły

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Sprawdź też

Close
Close